Divulgación

El Pacto de Mayo que no fue y un acuerdo ineludible entre Nación y provincias

Este acuerdo de 10 puntos entre el presidente Milei y los gobernadores estaba sujeto a la sanción del proyecto ley bases, que quedó trabado en el Congreso. Un repaso por la historia de Argentina muestra que solo cuando se alcanzaron consensos fue posible implementar reformas sustanciales duraderas. Columna del Comité de Divulgación Científica del INCIHUSA.

Compartir en redes sociales
24 de mayo de 2024

Portada de la Revista Novedades Económicas de 1989 que ilustra la expansión excesiva del gasto público en el marco de un proceso hiperinflacionario. Gentileza INCIHUSA.

Por Patricia Olguin, investigadora del CONICET en el INCIHUSA*

El presidente de la Nación, Javier Milei, hace más de dos meses había anunciado que el 25 de mayo firmaría, junto con los gobernadores de las provincias, un “pacto fundacional” para el “nacimiento de una nueva Argentina”. Este acuerdo de 10 puntos estaba sujeto a la sanción de la llamada Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos. Sin embargo, su tratamiento quedó empantanado en el Congreso de la Nación y, la firma del acuerdo, pendiente, y con final incierto.

Los puntos enunciados del pacto evocaban los principios económicos de la constitución liberal redactada por Alberdi en 1853, como la inviolabilidad de la propiedad privada, y adscribían a los fundamentos de la teoría económica neoclásica sobre el rol reducido del Estado y el manejo ortodoxo de las finanzas públicas, al eludir al equilibrio fiscal “innegociable”, mediante una drástica reducción del gasto público. Asimismo, delineaban los títulos de una reforma estructural en los planos económico, político e institucional, que se enfocarían en la apertura comercial, la formalización del empleo, la sustentabilidad del sistema previsional y el sistema de representación política. Políticas inspiradas en algunas de estas ideas fueron aplicadas en otras coyunturas críticas de la economía argentina (1890, 1930, 1989/1990), pero en todos los casos resultaron de un proceso de negociación entre Nación y provincias que se tradujo en un entramado normativo que le dio sustento.

Un caso puede ser ilustrativo. La Gran Depresión de la década 1930 evidenció un cambio en la estructura productiva que llevó a discutir la orientación de la política económica en favor de nuevas fuentes de generación de riqueza y ordenar las finanzas del Estado que las dirigencias conservadoras emprendieron sobre la máxima “gasto igual a ingresos”. El incipiente proceso de industrialización que estaba en marcha engrosaba el monto de la recaudación de impuestos internos (al vino, azúcar, tabaco, etc.) y reducía el peso relativo de las rentas de la aduana, que pasaron de representar el 83 % de los recursos corrientes del gobierno nacional en 1892 al 59 % en 1929. Esta situación propició por parte de la administración del presidente Agustín Pedro Justo la instauración de un mecanismo de distribución de ingresos fiscales con el fin de recomponer las arcas nacionales y asegurar el financiamiento del presupuesto público. De este modo, junto con un fuerte ajuste en el gasto (que llegó incluso hasta la reducción de los salarios nominales de los empleados públicos), esta situación fue “corregida” de la siguiente manera: se establecieron nuevos tributos nacionales a la renta y las transacciones y se unificaron los impuestos internos al consumo que hasta entonces establecían y recaudaban las provincias. Así, desde 1935, estos gravámenes fueron recaudados por la Nación y repartidos entre las provincias de acuerdo con un criterio -inicialmente- poblacional. Se organizó así un sistema tributario centralizado que dio origen a la coparticipación federal de impuestos.

¿Por qué las provincias cedieron parte de sus recursos propios comprometiendo su autonomía fiscal? Lo hicieron a cambio de que la Nación tomara a su cargo los intereses y amortización de capital de parte de sus deudas interna y externa. De hecho, las provincias más endeudadas fueron las que más recursos aportaron al Estado nacional (Mendoza, Tucumán, entre otras) (Bragoni y Olguín, “La economía argentina antes y después de la revolución de 1943”, Lida y López (comps.), Un golpe decisivo, Edhasa, 2023).

Sucesivas reformas modificaron el sistema de coparticipación. Sin embargo, el proceso de centralización de ingresos en la esfera nacional se acentuó mientras que el de descentralización de gastos se profundizó a escala provincial, durante las décadas siguientes. Como consecuencia, los gobiernos nacionales incrementaron el giro de trasferencias discrecionales hacia las provincias, inspiradas, en muchos casos, en el mantenimiento de lealtades políticas, y a contramano de cualquier incentivo para que las administraciones locales adecuaran los gastos a sus ingresos.

Los desafíos de modernización que enfrenta la economía argentina imponen la necesidad de un cambio. La reforma del sistema que -esencialmente- sobrevive desde 1935 se ha postergado desde hace décadas.

La sostenibilidad de la reducción del gasto público -quizás el objetivo más nítido de la política económica actual- a niveles internacionalmente aceptables, y, más aún, la posibilidad de encarar una reforma integral del Estado exige lograr nuevos consensos entre Nación y provincias. Cada jurisdicción tendrá que decidir qué recursos está dispuesta a transferir para lograr ese objetivo. En el contexto de una república federal, las provincias no solo tienen la facultad de influir en la orientación que pretende imprimir el poder central, sino también la responsabilidad de contribuir a las soluciones que promuevan el bienestar general. La experiencia histórica de Argentina muestra que solo cuando estos consensos fueron alcanzados fue posible implementar reformas sustanciales duraderas.   

*Comité de Divulgación Científica del Instituto de Ciencias Humanas, Sociales y Ambientales (INCIHUSA-CONICET).